2001年，国务院在辽宁省进行了完善城镇社会保障体系试点，去年底已基本结束。今年，结合实施振兴东北老工业基地战略，将试点范围扩大到吉林和黑龙江两省，覆盖整个东北地区。吉林和黑龙江两省试点已于今年5 月正式启动，计划2005年底结束。

一、试点的目标、原则和主要任务

上世纪90年代以来，中国政府坚持按照社会主义市场经济体制的要求改革社会保障制度，到1999年底已初步构建起城镇社会保障体系的基本框架，主要包括养老保险制度、国有企业下岗职工基本生活保障和失业保险制度、医疗保险制度、工伤保险制度以及城市居民最低生活保障制度等。中国社会保障体系的逐步建立和完善，维护了社会的公平与和谐，给中国的老百姓带来实实在在的利益，使他们更有安全感，同时也为经济体制改革和经济结构调整创造了条件。但是中国社会保障体系尚处于初建期，还有许多不完善之处。特别是按照经济社会全面协调发展的要求，需要进一步深化改革，解决更深层次的矛盾。

养老保险制度尚未建立起可持续发展的长效机制。国家基本养老保险制度的建立，确保了参保企业退休人员基本养老金的按时足额发放。但随着我国人口老龄化的加快，退休人员每年增加300多万人，养老保险制度面临巨大的资金支付压力，目前中央政府每年向地方拨款470多亿元弥补资金缺口。90年代中期以后，全国普遍实行了社会统筹与个人账户相结合的制度，按职工本人工资11%的比例记录每个人的个人账户，但由于过去没有养老保险资金积累，不得不把统筹基金和个人账户基金捆在一起，用来支付当期养老金，致使个人账户形成空账。2000年以后每年以近1000亿元的速度增加。如果不彻底改变现收现付的筹资模式，未来的养老保险制度将不堪重负。

国有企业下岗职工基本生活保障制度是经济结构调整过程中解决国有企业冗员问题的重大举措，1998年实施以来发挥了重要作用。但它是在社会保障体系不完善情况下采取的过渡性措施，不是长期的制度。随着经济结构调整的进程和失业保险制度的普遍建立与完善，需要对企业裁员做出长期、稳定和更符合市场规则的制度安排，即把国有企业下岗职工基本生活保障制度纳入规范的失业保险制度。

与社会主义市场经济的要求相比，目前的社会保障体系还存在着一些体制障碍和政策缺失。比如地域分割，社会保险的统筹层次偏低，基金调剂能力差，社会保险关系在地区之间转移困难。又如就业方式的多样化，对传统的以固定就业的城镇职工为对象的社会保险制度提出了新的挑战。再如现行养老保险待遇政策，缴费年限与待遇水平高低的联系不够紧密，参保人员只要缴费满15年就能享受到与缴费35年一样的基础养老金，激励和约束作用不强。这种政策缺陷造成提前退休倾向明显，加大了养老保险基金的支付压力。

为了解决这些问题，2000年国务院组织有关部门做了大量的调查研究，在借鉴国际经验、反复论证的基础上，形成了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，决定在小范围内进行试点。

试点从完善社会保障体系的角度出发，涉及城镇职工基本养老、基本医疗、失业等社会保险制度和城市居民最低生活保障制度。试点的总体目标是：建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。

试点的原则是：由近及远，逐步完善；保持社会保障政策的连续性，改善居民对改革的心理预期；国家统一决策与分级管理相结合，局部利益服从全局利益；社会保障标准要同国情国力及各方面的承受能力相适应，公平与效率相结合，权利与义务相对应；明确划分社会保障事权，调动各方面的积极性，推动多层次社会保障体系建设。

试点的主要任务是：调整和完善城镇职工基本养老保险制度；加快建立城镇职工基本医疗保险制度；推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；加强和完善城市居民最低生活保障制度；实现社会保障管理和服务的社会化；加强社会保障资金的筹集和管理等。试点的重点是并轨和做实养老保险个人账户。

二、辽宁省试点

辽宁省是我国的老工业基地，城镇人口多，工业比重大，老企业和困难企业多，改革和结构调整任务重，完善社会保障体系工作难度大，在辽宁省试点，对在全国推广具有十分重要的意义。2001年，国务院决定在辽宁省进行试点。3年来，辽宁省按照国务院批准的方案精心组织，稳步推进，在并轨和做实个人账户两个重点上取得突破，基本完成了试点的主要任务，试点达到了预期目的，取得了明显成效。

（一）国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨任务基本完成，实现了百万国企职工战略转移，促进了国企改革和经济结构调整。辽宁省从开始试点起，国有企业不再新建再就业服务中心，企业新的减员原则上不再进入再就业服务中心，已经在中心的下岗职工在协议期满后离开中心。与企业依法解除劳动关系的职工，依法享受失业保险或城市居民最低生活保障待遇。实施再就业优惠政策，促进下岗失业人员再就业。对距法定退休年龄不足5年或工龄已满30年、且女满40周岁、男满50周岁难于再就业的大龄下岗职工（简称“4050”人员），可以采取企业内部退养的办法，由企业继续发基本生活费，并缴纳社会保险费。

并轨试点为解决国有企业人往哪里去问题打开了通道。2003年6月，辽宁全省关闭了企业再就业服务中心，先后有175万国有企业下岗职工与企业解除了劳动关系，多数实现了再就业，符合享受失业保险待遇条件的人员全部纳入失业保险范围。并轨的完成有力地支持了国有企业改革，有1400多户国有企业顺利实现转制重组，256户陷入困境的停产、半停产企业退出市场，许多原来生产经营困难的企业逐步恢复了生机和活力，国有企业全员劳动生产率提高近一倍。社会保障体系的完善，为劳动力的合理流动和市场就业提供了保证，促进了与经济结构调整相适应的劳动力结构调整，大批国企下岗职工转移到了民营企业、第三产业，半数以上下岗职工通过自主择业实现了再就业。2003年底，全省城镇私营个体从业人员达345万人，比2000年增加101万人。

（二）基本养老保险个人账户一步做实，完善了统账结合的基本养老保险制度，实现了制度的转换。从2001年7月1日起，辽宁省企业职工个人缴纳基本养老保险费的比例统一调整为本人工资的8%。个人账户规模由职工本人工资的11%调整为8%，并一步做实，把过去只有个人账户记录的空账转变为既记账又有实际资金积累的实账。对因做实个人账户加大的当期养老金支付缺口，由中央财政和地方财政给予适当补助。截至2004年6月底，辽宁省已累计做实个人账户基金111亿元，基本养老保险筹资模式实现由现收现付制向部分积累制的转换，解决了空账问题，为应对老龄化积累了资金，为完善养老保险制度和实现可持续发展奠定了基础，同时也促进了参保人员社会保险意识的增强和养老保险管理水平的提升。个人账户基金与社会统筹基金实行严格分账管理，不再用于当期支付，由省级社保经办机构统一管理、统一核算，通过购买国债和银行协议存款实现保值增值。社会统筹基金建立了省级调节金制度，在中央和地方财政支持下，确保当期支付，并为实行基本养老保险省级统筹创造了条件。

（三）基本建成社会保障信息网络系统，初步实现管理和服务的社会化。试点期间，辽宁省基本建成了社会保障信息网络系统，建立了集中式的资源数据库，并实现了互联互通，全省社会保障资金的缴纳、记录、核算、支付、以及查询服务等基本纳入计算机管理系统。通过计算机网络系统，辽宁省加强了社会保障管理工作，提高了效率和水平，也为政府宏观决策提供了及时、准确的数据支持。

辽宁试点加强了街道社区社会保障工作平台建设，各城市在街道、社区全部建立了社会保障工作机构，完成了失业人员由失业保险经办机构管理向社会化管理的转变，退休人员基本实现了由企业管理到社区管理的转变，城市低保对象全部纳入了社会化管理，社会保障待遇实行了社会化发放。社区机构还为社会保障对象提供生活、医疗、文化等方面的服务，初步实现了社会保障管理和服务的社会化。

（四）困难职工基本生活得到保障，维护了社会稳定。试点期间，符合条件的并轨人员全部领到了失业保险金，城市居民最低生活保障实现了应保尽保，退休人员养老金实现了按时足额发放，有力地维护了社会稳定。到2003年底，辽宁省有67万人享受了失业保险待遇，160万城市困难居民享受低保待遇，288万退休人员养老金水平有了提高并实现了按时足额发放。

与此同时，城镇职工基本医疗保险覆盖面进一步扩大，并探索建立多层次医疗保障体系。全省基本医疗保险参保人数由2000年的105万人增加到2003年底的699万人，28万人参加了补充医疗保险。

三、吉林和黑龙江两省试点

辽宁试点取得了明显成效，积累了许多经验，但从中也发现一些新的问题。在并轨过程中，失业人数增长过快，一些地区失业保险基金入不敷出；并轨后，一些灵活就业人员没有继续参加社会保险，养老保险缴费人数下降较多；做实后的个人账户基金，投资渠道还比较窄，回报率偏低。

为继续探索完善社会保障体系之路，为下一步在全国推广积累更多经验，国务院2003年决定，配合实施东北地区等老工业基地振兴战略，在总结辽宁试点经验的基础上，将试点范围扩大到吉林、黑龙江两省。

吉林、黑龙江两省试点，按照《试点方案》中经辽宁试点证明有普遍推广意义的内容进行，重点还是并轨和做实。吉林、黑龙江两省试点对一些试点政策进行了调整，主要是并轨工作要与再就业工作紧密结合，控制失业率过快增长；个人账户由一步做实调整为分步做实，探索积累基金的保值增值办法；扩大社会保险覆盖范围，完善基本养老金计发办法，规范个体工商户和灵活就业人员参加社会保险的政策，逐步建立参保缴费的激励和约束机制。

（一）并轨。并轨工作要围绕促进就业再就业开展，充分考虑政府、企业和职工等各方面的承受能力，避免简单将下岗职工推向社会，大力促进就业再就业，有效控制失业率，并建立失业保险、城市居民最低生活保障与再就业联动机制，切实解决有劳动能力的失业人员和城市困难群众的基本生活问题。对“4050”人员并轨后灵活就业的，政府按不超过他们上年实际缴纳基本养老保险费数额的30%给予就业补贴，以鼓励下岗失业人员再就业。

（二）做实。基本养老保险个人账户从2004年起先按5%做实，以后逐步提高到8%。做实后的个人账户基金由省级社会保险经办机构管理，纳入社会保障基金财政专户，在确保安全的前提下拓宽投资渠道，实现保值增值。中央财政补助部分委托全国社会保障基金理事会投资运营。

（三）进一步改进基本养老金计发办法。基础养老金由现行缴费满15年即可享受当地上年社会平均工资20%的基础养老金，改为缴费每满一年发给相当于当地职工月平均工资和本人缴费工资平均值1%的基础养老金，这样，缴费时间越长养老金水平就越高。个人账户养老金由一律按个人账户累计储存额的1/120计算，改为依据本人退休年龄、城镇人口平均预期寿命和利息等因素确定的计发月数计算（50岁退休，每月个人账户养老金为个人账户累计储存额的1/195，60 岁退休的1/139，70 岁退休的1/56），鼓励劳动者晚退休。

（四）规范社会保险参保缴费政策。适应就业形式多样化的需要，对城镇个体劳动者和灵活就业人员参加养老保险的缴费基数，由原来按当地职工平均工资的60%—300%选择,统一为当地职工平均工资，缴费比例统一为20%。

（五）提高养老保险的统筹层次。进一步健全省级基金调剂制度，增强基金调剂能力，在试点期间逐步取消市、县级统筹，实现省级统筹。

（六）建立企业年金。鼓励有条件的企业为职工建立企业年金，由企业和职工共同供款，企业供款在工资总额4%以内部分，可从成本中列支。企业年金基金采用个人账户方式进行管理，实行市场化运营，政府加强监管。

中国政府将继续致力于社会保障体系建设，及时总结试点经验，并将试点证明行之有效的政策和办法在全国推广，使社会保障体系不断适应社会主义市场经济体制的需要，为中国的改革开放和现代化建设提供更加有力的保障。